珠三角城镇化奇迹背后：村集体变成第二政府

十八届三中全会召开在即，被各界广泛寄望“改革步子应迈得更大些”的农村集体建设用地流转，再次成为焦点。

　　9月初，一则有关土地制度改革的报道激起轩然大波。消息称，中国将放开农村集体建设用地流转，并允许多个省市展开试点，相应的政府指导意见已经下发。但消息很快被国土部否定。

　　据了解，由国土部主导的《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，目前仍处于征求意见阶段，其主要方向为“以经营性集体建设用地使用权入股、联营，以及企业兼并、破产引致的转移等方式进行流转”。这与众所期待的“集体土地入市”相距较远。

　　中央层面的担心是，集体建设用地流转会造成农民大量失地，形成社会不稳定因素；另一方面，若集体建设用地进行流转，势必破坏地方政府主导的土地平台，各地方反对声音强烈。因而，十八届三中全会在土地管理制度方面可能不会有大的突破。

　　实际上，五年*七届三中全会，即明确提出了“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，并确定了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向。其中，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”的表述，显然是考虑到了土地城乡二元的现实制度因素。

　　多位学者指出，如果将改革对象只限于城镇规划圈外的经营性集体建设用地，则难免出现大量灰色区域和纠纷。据接近决策层的人士透露，十八届三中全会可能会抹掉“规划圈外”的说法，进一步凸显“逐步建立统一的建设用地市场”目标。